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新常态下行政事业单位内部审计意义、作用及可行性浅议



  党的十八大向全党和全国人民发出了“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗”的行动纲领和政治宣言。十八届四中全会明确提出要强化对行政权力的制约和监督,对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。在这样的背景之下,进一步完善、健全行政事业单位内部机构,充实内部职能,达到监督与制约的平衡状态,以促进行政事业单位更好的履职尽责是十分重要的。而内部审计作为内部控制的重要组成部分,是有效的监督与控制手段,能够帮助行政事业单位完成这一使命。因此,对内部审计在新常态下如何发挥内部控制作用,推动国家良好治理进行研究是十分必要的。
一是行政事业单位加强内部控制的必要性
    近几年社会公众、监管部门以及政府部门自身,对政府内部控制的重视程度都不断加深,理论和实务工作亦不断向前推进。主要有以下几个方面的原因
    1.公众监督促使内部控制不断加强。随着我国社会民主进程的发展和公民权的日益觉醒,社会公众对于权力运行和公共资金使用越来越关注,对作为社会施政主体的行政事业单位运行的合规和效率也越加重视。对于“三公”经费,领导人经济责任审计报告,以及涉及行政单位失职或不做为的社会热点问题,都给予了极大关注。
    2.顶层设计对内部控制提出明确要求。新一届中央领导集体对权力运行与监督更加重视,十八届四中全会明确提出要强化对行政权力的制约和监督,对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督,改进上级机关对下级机关的监督,建立常态化监督制度。2015年12月,财政部下发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号),对行政事业单位全面推进内部控制建设提出具体目标和任务。顶层权利机构对内部控制的大力推进,使得内部控制在实践中都得到了较大发展。
    3.外部监管使政府内部控制发展具有了内生动力。随着反腐败工作不断进行,行政事业单位接受外部检查的次数和深度比以往相比都有了较大提高。在外部检查部门高强度的监管下,行政事业单位中存在的违纪、违规乃至违法问题不断暴露,领导干部问责压力陡然加大,如审计署实施的稳增长审计,对事关经济增长的重点事项进行审计,发现的每一项问题都要追究具体责任人。这就使得负总责的单位一把手对于内部控制更加重视,自觉的加强内部控制建设,投入相应的资源,以达到控制风险、规避责任的目的。
二是行政事业单位加强内部控制的具体切入点
    1.预算环节,内部审计部门应重点检查预算岗位是否合理设置,相关岗位的职责权限是否明确,预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位是否相互分离。
    2.收入环节,审计相关岗位的职责权限是否明确,收款、会计核算等不相容岗位是否相互分离;单位的各项收入是否由财会部门归口管理并进行会计核算,是否设立账外账;财会部门是否定期检查收入金额是否与合同约定相符。
    3.政府采购环节,审计政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位是否相互分离;是否按照已批复的预算安排政府采购计划,是否按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。
    4.资产管理环节,审计设置岗位是否合理,是否明确相关岗位的职责权限,确保资产安全和有效使用;检查是否按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户;是否指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金,核对银行存款余额,抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表,核对是否账实相符、账账相符。
    5.建设项目环节,审计项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位是否相互分离;是否按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用,是否存在截留、挪用和超批复内容使用资金问题;单位建设项目工程洽商和设计变更是否按照有关规定履行相应的审批程序。
    6.合同控制环节。审计单位是否合理设置岗位,明确合同的授权审批和签署权限,妥善保管和使用合同专用章;是否定期对合同进行统计、分类和归档,详细登记合同的订立、履行和变更情况,实行对合同的全过程管理。
通过对以上六方面的持续审计监督,切实发挥内部审计作用,把内部审计工作的开展同内部控制的落实紧密联系起来,以审计促内控,以内部控制为基础和载体,发挥内部审计职能。
三是加强内审规章制度建设为内部审计工作提供制度保障
    制度是规范行为、保证实施的软性约束,是工作的依据和遵循,也是集体智慧的结晶,想要确保行政事业单位内部审计工作有章可循、有据可依,就必须要建立健全单位内部审计规章制度以及配套制度,从而保证内部审计结果的客观性、公正性与准确性。为内部审计在内控系统中持续发挥作用提供制度保证。
    首先应当结合自身实际发展情况以及内部审计工作的实际进展,由内部审计主管部门或内部审计协   会等建立起相对统一的标准和规范,如内部审计工作开展流程与程序、组织内部审计工作的培训制度、内部审计工作的建立档案制度等。通过这些制度与规范的提出,能够令各行政事业单位在从事内部审计工作的过程中按照规范与标准进行,既能够减少内部审计风险以及一些舞弊事件的发生,同时也有利于各单位内部审计工作的沟通与交流。
    其次是行政事业单位在部门预算管理、财务收支等方面是有共性的,可以通过由内部审计主管部门或内部审计协会制定的规章制度来明确工作的目标、程序和方向。
    最后是对于每个行政事业单位有自身的特点的,每个部门有自身特有的业务,作为内部审计部门除了对财政收支进行合规性审计之外,对于业务运转进行监控也是发挥内部审计作用,促进内部控制体系有效运转的责任所在。因此,不同部门的内部审计人员应结合自身部门特点,充分挖掘权力运行的风险点,制定切实可行,突出自身部门特点的审计规范。
四是加强内审人员知识培训和队伍建设,为内审工作提供人才保障
    决定审计工作成果的最大因素就是人,审计人员的素质决定了审计工作的上限。内部审计人员的素质同样决定了内部审计工作的开展水平,因此内部审计人员的培养是摆在行政事业单位内部审计工作面前的重要问题。由于行政事业单位缺乏高素质、高水平的专业内部审计人才,导致单位内部审计工作进展缓慢、质效不高。结合审计工作对人员综合素质与专业能力的要求,以及行政事业单位特殊的管理模式,建议行政事业单位从以下几方面来提升内部审计人员的素质与能力。
    一是选拔专业人才。行政事业单位的选人用人必须要通过考试进行,而行政事业单位则必须要通过事业单位考试、国家公务员和选调等方式来选拔人才。为解决目前单位中存在着的学历低、水平低、知识结构单一等方面的问题,建议行政事业单位应当从选拔做起,通过限制学历、限制专业和工作经验等方式来选拔内部审计专业人才。此种方法虽然有一定的局限性和狭隘性,但是也能够一定程度上保证选拔上来的人才的专业能力以及从业水平。
    二是做好继续教育培训工作。开展继续教育与培训是提升单位现有人员素质与能力的重要途径和方法,也是培养审计人员的重要渠道。单位可以结合实际情况,通过邀请专业教师与人才、组织本单位人员进行培训和考察、参与政府审计项目等方式来提升工作人员的综合素质与能力水平。要将教育培训的重点放在综合素质以及审计专业能力两个方面,兼顾法律法规的学习、信息技术的学习、管理知识的学习等方面。
    总之内部审计工作作为内部控制系统的重要组成部分,充分发挥其作用对于行政事业单位的良好治理具有重要意义。内部审计的职能不能局限在财务核算的单一方面,同时还包括对单位内部各项行政权力运行的监督、控制、评价等职能,因此做好内部审计工作的前提,就是认清审计工作的职能与作用,从职能发挥的角度入手,做好各方面的保障与基础工作,令内部审计工作的效用得到充分发挥。内部审计工作不同于政府审计,是在单位内部开展的以监督为主的工作,因此在内部审计的开展过程中,要注意内部审计与政府审计、社会审计的区别与联系。内部审计工作在我国行政事业单位中开展的不理想,主要原因是重视程度不足、人员素质欠佳、制度机制建设不健全、目标定位不准确等几个方面,因此要做好新时期行政事业单位的内部审计工作,发挥其在内部控制中的积极作用,就必须要从问题和问题的根源入手,探索出一条符合国情、适合行政事业单位的内部审计工作路径。通过提升审计地位、发挥审计优势、加强人员素质培养、健全体系和改进审计技术等几个路径来发挥行政事业单位内部审计在内部控制中的作用。(吉林市审计局郝卫锋)
 

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